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五问“集体租赁住房”:配套金融体制要跟上

2017-09-06 来源:新京报
 
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新京报漫画/陈冬

  宏观大势

  本次政策的根本目的是解决土地财政模式面临的瓶颈,为保持城市经济稳定增长、推动城市发展方式转向而提出措施。

  2017年8月28日,国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(下称“方案”),在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

  政策一出,立刻引起媒体和业界高度关注。有观点称,这一政策意味着集体土地正式入市,建在其上的房地产开发成本可降至20%-30%,也就是说二、三折超低价房即将面市。还有不少冠以“楼市王炸”之类浮夸标题的文章也随即刷屏。可惜的是,这些文章似乎有些误读了。

  那么,《方案》释放出的真正信息究竟是什么?以下五个问题或许可为我们管窥一二。

  一问:为什么要开展《方案》试点?

  长久以来,我国采取的是“土储模式”——国家对集体土地先征用、变性、收储,变为国有建设用地以后再进行开发。然而,洪水总有撞上堤坝的时候,随着社会发展,集体土地的开发模式和发展方式已难以适应城镇化的发展方向。中国城镇化的后半段还有很长的路要走,如何避开征地环节,在集体土地上探索继续推进城镇化的新模式,成为顶层设计的当务之急。

  其一,在住房的供需矛盾推动下,在集体土地上建设住房逼不得已成为现实,但因政策空白,由此导致的消防、治安、地方黑恶势力坐大等问题成堆,既然挡不住、禁不绝,不如变堵为疏,跟上市场步伐,以正视听。

  其二,积弊已久的城乡矛盾不但久未破题,城乡差距反而越来越大,尤其是城乡接合部等地区,城乡距离近在咫尺,对比反差却如天壤,如不及时化解,城镇化将被画地为牢。

  其三,新形势下保增长压力大,无论对国家还是城市,经济停止增长意味着就业、社会稳定等一系列问题的连锁反应。

  至此,笔者以为,本次政策的根本目的是解决土地财政模式面临的瓶颈,为保持城市经济稳定增长和城市整体可持续发展、推动发展方式尽快转向提出措施。

  二问:试点房售价会降低吗?

  熟悉土地开发的人知道,在政府主导的土储模式下,住房售价涵盖了征地、拆迁、农民安置、农民转居、物业建安、配套设施、企业利税六大项。那么,在集体土地上建设住房的成本是否会减少呢?从成本结构上看,减少的只是征地和农转居,对于13个大城市试点,两项成本所占住房售价比不超一半。

  倘若低租金房供应充分,新增住房确实能暂时缓解供需矛盾,房价也会有所下降。不过,下降幅度却很难计算,因为集体土地租赁住房只租不售,何来二三折价房之说?

  不仅如此,由于集体土地可以入市,村集体和农民配合拆迁和征收的意愿就会减弱。征地更难,商品房供应量就会减少。由于商品房有着唯一合法的买卖权,投资品属性不可替代,国人的买房观念又不可能一下转变为“以租为主”,买房需求仍将长期持续。

  殷鉴未远,深圳房价近年大涨,就是源于2009年率先进行的集体土地入市探索,随后几年都完不成土地整备(即土地收储)计划,缺口达一半以上。供需矛盾下,房价成为了出口。

  三问:投资渠道可行吗?

  从政策上看,投资审批环节打通了;但从融资渠道上看却未必行得通。

  为什么?因为《方案》规定在集体建设用地上建设的是“租赁住房”,只租不售,因此房屋所有权没有流通性,不能成为抵押物;加之“不得转租”,使用权也没有流通性。当所有权和使用权都被冻结时,连“商品”都算不上,因此没有抵押贷款融资的可能。

  尽管住房具有使用价值和现金收益,未来租金收益可以进行质押贷款融资,但这只是在法理上成立,实际上未必行得通。

  我们算笔账:据2016年国家统计局数据,北京住房租售比平均为1:662,即52年租金可以收回房屋总价。假设在集体土地上建设住房成本降低一半,租赁价格不变,大约26年租金可收回成本,若加上利息约为40年。若以租金质押融资,意味着房屋业主——村集体在40年内无任何净收入,期间所有租金收入都要先归银行。而银行也不划算,40年后才能收回本息。在13个试点城市中,租售比最高的厦门,租金收回投资年限约为45年;最低的成都也要22年。这样的贷款产品,银行是没有兴趣研发的。

  如果靠股权融资呢?虽然该方法被《方案》明文认可,但由于住房产品缺乏交换价值,取得现金收益能力低,本身缺乏对合作者的吸引力,实际上却可能连股权合作都谈不成。缺乏融资渠道的结果,是只能依靠集体自有资金进行建设,如此一来,开发恐怕是有心无力。

  四问:谁来开发建设住房?

  目前的村集体——即使是相对发达的村集体——自身也缺乏大规模开发建设能力,多数集体要做也只能与开发商合作,采取类PPP模式(村集体相当于政府,代表全体村民公共利益)。

  不过,如果采取股权合作开发,则存在几个制度性障碍:一是集体土地评估没有公认方法,如北京六环一带开发进展缓慢的主要原因,就是集体土地估值偏高,削弱了投资吸引力;二是如果村集体以土地入股,企业以现金入股,村集体一般要求控股,这就可能出现同股不同权问题;三是作价入股的年限没有说明;四是土地作价入股近期收益无望,农民权益全在未来,这种情况下要不要设置保底分红也很敏感:不分,农民没有积极性,分则投资人财务风险大。

  五问:试点住房能否提供给新市民?

  由于融资问题,在集体土地上建设租赁房的数量暂时不会太多,各城市的本市户籍居民中的各群体需求尚有巨大缺口,因此给新市民优先分配希望渺茫。

  比如,杭州市公共租赁住房的优先分配群体是城市中等偏下收入、住房困难家庭和新就业大学毕业生及创业人员。纵览全国各城市,不管有无明确规定分配顺序,通过摇号分配公共产品性质租赁住房是普遍现象,因此公共租赁住房仍处饥饿状态。在低收入群体的刚性需求得到满足之前,各地恐怕很难顾上新市民的相对弹性需求。

  不过,尽管我们分析了《方案》的相对不足之处,但此项改革具有划时代意义不容抹杀。基于此,笔者愿提出几条意见以供参见:

  首先,此项改革涉及我国土地、金融体制,牵一发而动全身,必须有相应配套改革,尤其是针对性的金融产品要跟上。

  其次,针对目前的试点城市还要具体选点,先以少数具体试点为起点,选点宜小不宜大,由易到难稳健推进。

  另外,要优先选择土地成本较低的地方进行试点,防止摊子铺得太大,以致风险难控。

  最后,为解决房源分配,可以尝试将租赁住房进行企业福利分房:哪家企业参与开发则可取得一定数量的定向分配住房,此举既可吸引高端人才,又鼓励了社会资本进入,一定程度上缓解了融资难与需求旺盛间的矛盾。

  本文无意给这项重大利好政策泼冷水,指出问题意在针对部分观点的过度解读进行纠偏。虽然政策还有很多问题亟待破解,机制措施尚未成熟,但这给试点城市留下了巨大创新空间,也为我国城镇化战略转型留下充分想象空间,值得我们继续期待。


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